ISSN 1201-7302
Hélène Guertin est professeur en bureautique au Collège de Maisonneuve, à Montréal. Elle poursuit également une maîtrise en sciences de l'information pour élargir son champ d'activités. Elle s'intéresse actuellement à l'ensemble des aspects de l'autoroute de l'information.
Les archives publiques courantes en Afrique occidentale francophone : le cas du Niger a été écrit à l'hiver 1994 dans le cadre du cours Aspects internationaux et comparés de l'information (BLT 6331) donné par le professeur Marcel Lajeunesse.
Pour joindre l'auteure: guertinh@ere.umontreal.ca
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Il est généralement reconnu que la désorganisation et l'absence de politiques en archivistique ont pour effet immédiat l'engorgement de l'information. Ce blocage à de nombreux niveaux conduit à la perte et à l'absence d'exploitation d'informations nécessaires au développement des activités d'un organisme. C'est la situation que l'on peut observer au niveau de la gestion des archives courantes dans la plupart des bureaux gouvernementaux du Niger.
Le but de cette étude est de démontrer que les causes de ce désordre institutionnalisé sont attribuables, en grande partie, aux facteurs suivants:
- une bureaucratie lourde, héritée de l'époque coloniale;
- la formation insuffisante des archivistes en administration et en
gestion des archives courantes, et;
- l'absence de législation, de politiques et de procédures.
La situation ne peut que s'aggraver, compte tenu du volume toujours croissant des documents papier et de l'arrivée récente de la micro-informatique et des documents électroniques qu'elle génère.
Cette réflexion sur les archives publiques nigériennes part d'une expérience en formation sur le terrain, de février à avril 1993, financée par l'ACDI, et dispensée à des fonctionnaires du gouvernement central nigérien 1. La formation traitait de la "Circulation de l'information", des "Systèmes de classement" et de l'"Exploitation de l'information". Le groupe de 20 personnes regroupait archivistes, archivistes auxiliaires, documentalistes et "recherchistes" des principaux ministères (Agriculture, Éducation, Fonction publique, Intérieur, Plan, Santé), un employé des Archives nationales et un informaticien du ministère de la Fonction publique.. Des rencontres avec les responsables de la Fonction publique et avec des documentalistes et bibliothécaires de la capitale ont contribué à nous éclairer davantage sur la situation de l'information au pays. Des lectures nous ont permis de comparer l'état des archives et les problèmes qui se posent dans d'autres pays d'Afrique occidentale francophone.
Le terme "archives courantes" (au lieu du terme "gestion des documents actifs") a été retenu pour la présente étude puisque c'est l'expression la plus fréquemment utilisée en Afrique noire francophone. L'archiviste sénégalais Saliou Mbaye décrit "la gestion des documents actifs" ou "archives courantes" comme étant "l'ensemble des règles de bonne pratique pour la création, l'organisation, la conservation et l'utilisation des documents d'administration courante, ainsi que leur tri, leur éventuelle destruction ou leur versement dans les dépôts d'archives lorsqu'ils ont cessé de servir au travail courant de l'organisme qui les a créés".
Dans un premier temps, nous traçons un aperçu du contexte socio-économique et politique du Niger afin de mieux comprendre le contexte dans lequel les spécialistes de l'information travaillent. La première partie traite de la difficile pratique de cette profession dans la Fonction publique. L'absence de législation dans le domaine et ses incidences sont étudiées dans la deuxième partie. Nous analysons ensuite quelques projets archivistiques menés à terme et le défi que pose l'arrivée de technologies nouvelles. Nous concluons sur l'orientation que pourraient prendre la gestion des archives publiques courantes au Niger dans les années à venir, si des gestes concrets étaient posés.
Enclavé dans l'Ouest africain, deux fois plus grand que la France, le Niger est au trois quarts désertique. C'est un pays peuplé d'un peu plus de 8 millions d'habitants, composé de plusieurs ethnies (Haoussa, Djerma, Peulh, Touareg, etc.), majoritairement de religion islamique. Neuf personnes sur dix vivent d'agriculture et d'élevage le long d'une mince bande comprise entre le Sud du Sahara et le Nigéria.
Dans un pays où 71% de la population est analphabète, l'État ne consacre que 3,1% de son budget à l'éducation. L'accès à des études supérieures repose sur des bases fragiles puisque seulement 12,8% de jeunes fréquentent l'école secondaire, deux fois moins qu'au Sénégal et trois fois moins qu'en Côte d'Ivoire; moins d'un pourcent (0,7%) de la population fréquente l'université.
Au début des années 70, la pénurie du pétrole et les programmes nucléaires ont contribué au succès de l'exploitation des mines d'uranium au Niger. Les profits miniers ont permis au gouvernement de prospérer pendant de nombreuses années. Encore deuxième producteur mondial d'uranium malgré la baisse continuelle de sa production, le Niger ne compte plus que sur son principal client, la France. Aujourd'hui, les fonctionnaires ne sont plus payés régulièrement, l'industrie est en ruine et l'économie informelle fleurit.
Le PIB par habitant en 1992 était égal à celui de 1980, soit 300$ par année, contre 690$ en Côte d'Ivoire et 720$ 3 au Sénégal. En 1992, la France faisait un don de 340 millions de FF au Niger et le gouvernement nigérien acceptait de renouer les discussions avec le Fonds monétaire international et la Banque mondiale pour sauver le pays de la faillite. La dévaluation du franc CFA, imposée par la France en janvier 1994, risque d'aggraver encore davantage une économie au bord de la débâcle.
Dans un pays gouverné par des militaires djerma depuis son indépendance de la France, les Nigériens ont élu, en mars 1993, un président civil haoussa, M. Mahamane Ousmane, réformiste de gauche. Ancien directeur du BOM (Bureau Organisation et Méthodes), économiste de formation, M. Ousmane doit aujourd'hui faire face à la situation désastreuse de l'économie et à la délicate question touarègue. C'est dans cette situation que les spécialistes de l'information de la Fonction publique doivent pratiquer leur profession.
L'appareil administratif, hérité de l'époque coloniale, explique en partie l'état actuel des archives publiques nigériennes. Après l'indépendance, les dirigeants africains ont pris la place des anciens dirigeants français. L'administration publique a conservé la structure hiérarchique rigide et centralisée de la France coloniale et elle a gonflé ses effectifs (40 000 fonctionnaires au Niger en 1993) sans être pour autant plus productive.
Les Français avaient mis en place, dans leurs colonies d'Afrique, une administration produisant des archives écrites au coeur d'une société africaine à tradition orale. Pour beaucoup d'intellectuels africains, les archives représentent un produit de la colonisation4. Le fait que certains administrateurs n'aient pas encore acquis le "respect du document" 5 nous aide à comprendre l'immensité de la tâche qui attend l'archiviste.
L'engorgement des documents est visible, entre autres, au niveau de la gestion du courrier. Relevant du Secrétariat général, le Bureau d'ordre en est le gestionnaire dans chaque ministère. Le trajet du courrier à l'arrivée suit un long parcours avant de parvenir au destinataire. Tout le courrier qui arrive est d'abord centralisé au Bureau d'ordre et consigné dans un registre d'ENTRÉE. Les documents transitent ensuite par le bureau du Secrétaire général, qui dirige le courrier à la direction concernée, chaque document étant accompagné d'une "Fiche de transmission". La direction achemine finalement le document au service et à la personne concernée.
Le circuit du courrier au départ d'un ministère reflète l'absence de délégation de pouvoirs. S'il doit y avoir réponse à une correspondance, la personne concernée rédige le document et doit en faire approuver le fond et la forme par tous les directeurs des échelons supérieurs, jusqu'au secrétaire général, pour fins de signature par le ministre. Si le ministre désire que la lettre soit modifiée, le document refait le circuit en sens inverse. Rappelons que le ministre appose sa signature sur des documents qui seraient jugés très peu importants dans les pays industrialisés. La lettre signée parvient finalement au Bureau d'ordre pour fins d'enregistrement dans le registre DÉPART. Une copie du document est ensuite expédiée à tous les intéressés, c'est-à-dire quelques personnes ou des dizaines de personnes. Où et comment sont classés tous ces documents?
Les dossiers d'un ministère ne sont pas tous regroupés au Service des archives. L'archiviste, généralement sous l'autorité du Secrétaire général, n'a aucun droit de regard sur les archives disséminées dans les diverses unités. Les documents sont classés selon des modes de classement variés et peu efficaces.
Il arrive parfois qu'un Bureau d'ordre constitue des dossiers par activité, ou que certains responsables, dans les ministères, trouvent utile de rassembler des documents dans un dossier. Cependant, les titres de ces dossiers ne sont généralement pas consignés dans un plan de classification accessible à tous les utilisateurs.
Des outils de classification très valables sont pourtant utilisés au Niger. Le Répertoire général des textes législatifs et réglementaires offre un bel exemple de plan de classification structuré. Le plan du Macrothésaurus de l'OCDE, adopté par le Centre de documentation du BOM (Bureau Organisation et Méthodes) et par celui du ministère du Plan pour la gestion de sa documentation et de ses archives, est un autre instrument de travail intéressant. Ces deux documents présentent des points communs avec une certaine classification "universelle" des dossiers de gestion, propres à tout organisme, et qui sert de point de départ à l'élaboration de plans de classification dans les pays industrialisés.
La classification des documents par activité est peu connue dans la Fonction publique nigérienne comme dans l'ensemble des pays d'Afrique occidentale francophone. La formation insuffisante des archivistes au niveau de la gestion des archives courantes, et la crainte d'une réaction négative des administrateurs face à un projet d'implantation d'un nouveau mode de classement, expliquent la peur du changement chez ces fonctionnaires.
Le mode de déclassement des archives courantes représente un autre problème majeur. Les directions des ministères voient dans les Archives nationales, réunies dans un édifice moderne, vaste et bien tenu, la destination idéale pour les vieux documents qui s'entassent sur les étagères et sur les planchers des bureaux. Les Archives nationales acceptent de réserver un espace aux ministères qui désirent transférer des documents. Cette opération en vrac se fait sans liste de transmission détaillée, donc sans preuve, dans des contenants de toutes sortes. L'absence d'une politique archivistique est nettement visible, à tous les âges des archives.
Compte tenu de la masse documentaire et des modes de classement utilisés, toute recherche dans les archives courantes devient une opération dévoreuse de temps et d'énergie. L'archiviste n'a pas de vision globale du dossier, de sa dimension physique, et il lui faudra chercher longtemps avant d'en réunir toutes les pièces. Toute recherche d'informations doit aussi prendre en compte les documents officiels et les rapports détenus par les documentalistes et "recherchistes" des mini-centres de documentation ministériels, ainsi que certains documents et dossiers qui traînent sur les bureaux des administrateurs et que l'on a perdu de vue depuis longtemps. L'administrateur nigérien aime bien conserver des dossiers à portée de la main et n'a pas encore acquis le réflexe de retourner, après consultation, un dossier qui pourrait être utile à quelqu'un d'autre. Étant donné qu'il n'existe aucune politique de prêt, l'archiviste est mal à l'aise quand vient le temps de réclamer le retour de documents et dossiers.
Pourtant, les décideurs ont besoin d'information pour prendre des décisions. Les résultats d'une récente enquête dévoilent que les planificateurs en matière de développement de l'Afrique francophone passent la moitié de leur temps à chercher et à lire de l'information, le cinquième de leur temps à discuter et le quart à rédiger des rapports.6 Or, pour discuter et rédiger tout en étant sûr de prendre les meilleures décisions, il faut être bien informé, au moment opportun. Il s'agit d'un service que les professionnels de l'information à la Fonction publique ne sont pas en mesure d'offrir à l'heure actuelle. Mais ont-ils été suffisamment préparés pour assumer cette lourde tâche?
L'analyse des cursus des grandes écoles universitaires du Sénégal et du Bénin démontre que la gestion des archives courantes est quasi-absente des programmes en archivistique. Les diplômés risquent par conséquent d'être complètement dépassés par les nouvelles pratiques en archivistique et par les innovations technologiques dans le domaine.
La situation est d'autant plus grave que l'avenir des archivistes est loin d'être assuré. Avec le gel du recrutement imposé par la Banque mondiale et par le FMI, les diplômés, autrefois majoritairement embauchés par l'État, "n'ont désormais plus aucune chance de trouver un emploi dans le secteur public" au Bénin. 7 Situation semblable au Sénégal où l'État "ne recrute plus les archivistes formés à l'EBAD". 8 (École des bibliothécaires, archivistes et documentalistes). Les finissants devront donc se tourner vers le secteur privé, où leurs connaissances en gestion des archives courantes seront peut-être jugées insuffisantes pour rencontrer les besoins et les exigences des entreprises.
L'État n'accorde aucun statut particulier à l'archiviste. Dans l'organigramme cependant, ce dernier est parfois rattaché à un haut niveau décisionnel, ce qui peut constituer un encouragement en soi. En réalité, on fait peu de cas de sa présence. Il ne faut donc pas s'étonner que certains d'entre eux soient peu enclins à prendre des initiatives. L'administration utilise souvent l'archiviste pour des tâches administratives qu'elle trouve plus urgentes, quand ce n'est pas l'archiviste lui-même qui cherche à réorienter sa carrière 9. L'absence d'archivistes professionnels a d'ailleurs conduit les administrateurs "à confier la gestion des documents des services qu'ils dirigent à des agents subalternes, de surcroît sans formation archivistique"10. Cette pénurie d'archivistes qualifiés risque d'affaiblir une profession encore jeune, dont les assises semblent bien fragiles.
Si la loi est un indice de l'avancement dans un domaine, alors le Niger est un pays bien mal placé en comparaison avec ses voisins francophones d'Afrique de l'Ouest en ce qui a trait à la législation en matière d'information. Le Niger ne dispose en effet que d'une seule législation : celle concernant le Centre de documentation du Ministère du Plan, établi en 1976 "pour rassembler et conserver les documents nationaux et internationaux" 11. En janvier 1992 cependant, le BOM organisait un séminaire sur la formulation d'une politique nationale d'information documentaire. Il s'agissait d'une première tentative de regroupement des documentalistes nigériens vers un but commun.
Mais le besoin d'une structure informationnelle doit d'abord être reconnu par les pouvoirs publics. Bien sûr, une loi à elle seule ne suffirait pas à résoudre tous les problèmes actuels des archives publiques, mais elle y contribuerait grandement en "mettant en place les structures de la politique archivistique nationale et en définissant les relations entre l'administration et les archives." 12
Assisté par le BOM, le CIDES (Centre d'information et de documentation économique et sociale) du ministère du Plan - logé dans un important bâtiment dont la construction a été financée par la Banque Mondiale "dans la perspective qu'il devienne un centre national d'information".13 - pourrait jouer un rôle-clé. Pourquoi ce centre ne deviendrait-il pas l'organe de consultation vers lequel se tourneraient les spécialistes de l'information des secteurs publics et privés?
Des résultats concrets et visibles ont cependant pu être observés dans certains ministères avec l'implantation de systèmes manuels et informatisés de gestion des archives.
Rendre disponible, de façon rapide, l'information désirée, voilà maintenant ce que peut offrir, à la suite d'un travail échelonné sur six années, le Service des archives du personnel du ministère de l'Éducation. Grâce à l'enthousiasme d'un jeune documentaliste et à l'encouragement de son chef, on a réussi à regrouper documentation et archives dans un lieu unique, à rédiger et appliquer une politique commune, à remettre à flot les 18 000 dossiers des enseignants et à implanter une banque de prêt. Ce projet a été réalisé avec des moyens financiers limités, où la capacité à vendre une idée, la débrouillardise et l'habileté à stimuler une équipe de travail ont joué un grand rôle.
Une autre expérience a été tentée au ministère de la Fonction publique, avec les 40 000 dossiers des fonctionnaires actifs. Il est utile de mentionner ici que les dossiers des fonctionnaires, conservés au ministère de la Fonction publique, sont dupliqués plus ou moins complètement dans la plupart des ministères, une pratique coûteuse et plus ou moins efficace, qui mériterait d'ailleurs d'être réévaluée.
Pour atteindre les résultats escomptés, les employés des Archives du personnel de la Fonction publique ont dû accepter de modifier le système de classement en place ainsi que leurs méthodes de travail. Ensemble, ils ont :
- réaménagé les locaux;
- approuvé et appris un nouveau système de classement qui tenait
compte de l'exiguïté des locaux;
- accepté de suivre des directives écrites de classement;
- procédé à l'inventaire sommaire des dossiers en lienavec les listes
informatiques récentes;
- élaboré une ébauche de calendrier de conservation (ou liste des
éliminables);
- rédigé un projet de politique de prêt, et conçu les formulaires
nécessaires à l'exploitation d'une banque de prêt.
La réorganisation des archives du personnel au ministère de la Fonction publique a commencé avec un investissement financier minimal. Le personnel a dû accepter de travailler avec du matériel de récupération qu'on jetait auparavant aux ordures: les vieilles chemises ont été transformées en fiches, les fichiers et boîtes d'archives ont été fabriquées avec des cartons et du papier kraft. Pour des raisons de gestion et d'économie, des formulaires, qui pouvaient à la fois servir aux documentalistes et aux archivistes, ont été remaniés pour ne constituer qu'un seul document; comme le papier est une ressource très précieuse, deux formulaires figurent sur une même feuille.
Lorsque l'inventaire sommaire sera terminé et que la banque de prêt fonctionnera convenablement, les fonctions "recherche" et "prêt" pourront être informatisées, à peu de frais, avec l'aide du Service de l'informatique.
Il a été constaté que des projets modestes, capables de produire des résultats concrets et rapidement visibles, s'avèrent parfois une bien meilleure contribution à l'archivistique que l'installation de gros systèmes que les pays en développement ne peuvent faire fonctionner, faute de moyens financiers et de ressources humaines. 14
Le CIDES (Centre d'information et de documentation économique et social) du ministère du Plan a été un pionnier dans le redressement de la gestion de sa documentation et de ses archives à l'aide de la micro-informatique. Dès le début des années quatre-vingt, le ministère du Plan et des spécialistes de l'information de l'Université d'Arizona, subventionnés par USAID (United States Agency for International Development) entamaient des discussions qui débouchaient sur l'envoi d'une mission, sept ans plus tard. Avant d'implanter un système de gestion informatisé de la documentation et des archives, les responsables du projet, avec l'accord des autorités, ont transféré aux Archives nationales 16 000 vieux dossiers non inventoriés, "unretrievable" d'après les experts américains, pour recommencer à neuf avec un système informatisé 15.
Le transfert provisoire de dossiers aux Archives nationales s'avère dans l'immédiat une solution de rechange valable afin de créer l'espace vital nécessaire à la mise sur pied d'un nouveau système. On peut cependant penser que ces documents seront oubliés, jusqu'au jour où les Archives nationales n'auront plus l'espace nécessaire pour accomplir leur mission, c'est-à-dire gérer les archives historiques.
Le Centre de documentation du Plan a choisi d'utiliser le logiciel CDS-ISIS de l'Unesco, et d'indexer la documentation et les archives à partir du macrothésaurus de l'OCDE. Même si cette initiative n'a pas eu d'effets multiplicateurs, le CIDES se porte bien : le BOM rapporte qu'en 1992, 12 agents y travaillaient, dont 6 professionnels.16
L'introduction d'équipements informatiques dans l'ensemble de la Fonction publique risque cependant de poser des problèmes sur lesquels on ne s'est pas encore penché localement : insuffisance d'experts et de techniciens en informatique, absence de budgets pour le développement de la micro-informatique et de la bureautique, ainsi que pour la formation.
Les méthodes de travail héritées de la France coloniale, encore utilisées par la majorité des administrateurs, ne vont pas être modifiées ou disparaître du jour au lendemain au Niger, ni la relation d'autorité entre administrateurs et administrés. Compte tenu de l'état désastreux de l'économie, les budgets locaux qui seront alloués à l'amélioration de la gestion des archives dans les années à venir risquent d'être bien minces. Les archivistes devront donc faire preuve d'esprit d'initiative et entreprendre des projets avec des moyens très réduits.
Les majorité des archivistes nigériens n'ont pas reçu la formation nécessaire pour gérer efficacement les archives administratives courantes. Afin de les rendre plus aptes à comprendre leurs fonctions actuelles et futures, nous croyons que le cursus en archivistique des grandes écoles mériterait d'être actualisé.
Éventuellement, les professionnels nigériens de l'information devront s'asseoir ensemble à une table de travail, en compagnie d'informaticiens et d'analystes spécialisés, comme c'est le cas dans les pays indsutrialisés. En tenant compte des besoins des décideurs, de la masse documentaire et des tendances prévisibles du développement des technologies, ils devront s'impliquer, ensemble, dans un plan d'action global de gestion de l'information administrative.
D'ici là, le risque est grand de voir des "missionnaires" de divers logiciels répandre leur usage dans la Fonction publique nigérienne, bien avant qu'une politique nationale d'information voit le jour. Il semble que le développement anarchique de la micro-informatique, dont les appareils, les logiciels et l'apprentissage sont généralement financés par les organismes internationaux, va se poursuivre au pays, contrairement aux buts poursuivis par le Programme général d'information de l'UNESCO des années quatre-vingt-dix, qui entend "automatiser et harmoniser les services d'archives".17
Est-il pensable d'assainir les archives courantes de la République du Niger avant l'an 2000, tout en s'adaptant aux changements technologiques, est-il pensable? Les organisations internationales prétendent que l'avenir des pays en développement, au siècle prochain, en dépend. De tels changements font appel à l'aide internationale, à une poignée de planificateurs décidés à modifier la situation de l'information et à tous les professionnels dont dispose le pays.
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1 La formation traitait de la " Circulation de l'information ", des " Systèmes de classement " et de l' "Exploitation de l'information ". Le groupe de 20 personnes regroupait archivistes, archivistes auxiliaires, documentalistes et " recherchistes " des principaux ministères (Agriculture, Éducation, Fonction publique, Intérieur, Plan, Santé), un employé des Archives nationales et un informaticien du ministère de la Fonction publique.
2 Toutes les données de ce chapitre ont été puisées dans L'État du monde 1994 : annuaire économique et géopolitique mondial.
3 Atlaséco 1994, p. 728.
4 S. Mbaye, " Problèmes spécifiques aux archives en Afrique ", La Gazette des archives (1982), p. 24.
5 idem, p. 23.
6 R. Savard et N. Ibn Lkhayat, " Besoins d'information et développement : pour un meilleur marketing des systèmes d'information en Afrique ", Libri (1993), p. 72-73.
7 P. Gandaho, " La formation en sciences de l'information : attentes et perspectives ", L'Écluse (déc. 1993), p. 6.
8 C. Couture et M. Lajeunesse, Législations et politiques archivistiques dans le monde, 1993, p. 242.
9 S. Mbaye, " Problèmes spécifiques aux archives en Afrique ", op. cit., p. 22.
10 O. Sane, " Bilan et perspective de l'archivistique au Sénégal ", Argus, p. 116.
11 M. Lajeunesse et H. Sène, " Les problèmes de législation en matière de services de bibliothèques et d'information dans les pays africains d'expression française ", Libri (1984), p. 275.
12 S. Mbaye, " Problèmes spécifiques aux archives en Afrique ", op. cit., p. 22.
13 BOM, Organisation de la Division Documentation-Archives (1988), p. 54.
14 R.F. Munn. " Appropriate technology and information services in developing countries ", Information Library Review (1978), p. 26.
15 C. Baldwin et R. Varady, " Information Access in Niger : Development of a West African Special Library ", Special Libraries (1989), p. 33.
16 BOM, La situation de la documentation administrative : étude diagnostique, p. 54.
17 Projet de plan à moyen terme (1990-1995), Conférence générale. Vingt-cinquième session (1989), p. 128.